Антикорупційні системи проти системної корупції: хто кого?

Проблеми політичного життя та економічного стану турбують українців впродовж усього чвертьсторіччя незалежності, а надто вже поточного 2019 року. При цьому мас-медіа заповнені прогнозами та висновками людей, які необґрунтовано називають себе експертами в цих галузях, а блогери без профільної освіти в соцмережах ретранслюють свої коментарі на десятки тисяч підписників. Натомість соціально-політичні та економічні  відносини є цариною політичних і економічних наук, які описують та досліджують ці вкрай складні взаємодії. Як казала засновникам “Моєї науки” в далекому вже 2011 році доктор економічних наук Ольга Попова, до думки науковців не дослухаються не тільки читачі преси та глядачі телебачення, але й законодавці та чиновники при прийнятті важливих рішень. Втім, для нас це лише привід давати спеціалістам майданчик для представлення результатів наукових досліджень та популярного пояснення їхнього значення для життя українців.

“Моя наука” давно планувала висвітлення  соціоекономічних досліджень в наших статтях, проте в цій галузі, окрім складності контактів між науковцями різних галузей, є ще й інша проблема: надмірне продукування носіїв наукових ступенів у галузі економічних та політичних наук викликає обґрунтовані підозри в експертності таких осіб. Про це вже писала Світлана Вовк на нашому порталі. Тому задля гарантії наукової чесності та точності викладу для початку ми обрали іноземного дослідника та золотий стандарт сучасної науки: статтю в міжнародному рецензованому науковому журналі.

Стаття, яка привернула нашу увагу, стосується однієї з найгарячіших політичних тем – корупції. В загальному розумінні, корупція – це те, що супроводжує українця від пелюшок і до кінця життя. В побуті дехто з нас дає гроші лікарю та акушерці при народженні дитини, дають хабаря, щоб дитину записали в переповнений дитячий садочок, підкупають вчителів “дарунками” задля гарного атестату та співробітників університетів задля вступу на престижну спеціальність, влаштовують дітей та інших родичів на роботу до установ поза конкурсом – аж до хабаря адміністрації зачиненого кладовища для “підхоронення” померлого на престижному місці. Корупція в Україні завзято критикується низкою політиків і громадських активістів, натомість чимало інших публічних осіб закликають толерувати корупцію як компенсацію незручного та недолугого законодавства в багатьох сферах. Що ж кажуть на це дослідники корупції?

Найперше, виявляється вкрай важким дати наукове визначення слову “корупція”. Різні автори дають різні визначення, але досить популярним є таке зі словнику міжнародної організації Transparency International: корупція – це зловживання довіреною владою задля особистої вигоди. Дійсно, корупційні діяння не обмежуються хабарями, сюди належить створення будь-якого прибутку, зокрема нефінансового, внаслідок користування адміністративними повноваженнями в державному та приватному секторі. Цій же організації належить і основний метод кількісного вимірювання цього явища – Індекс сприйняття корупції (ІСК, Corruption Perceptions Index). Цей коефіцієнт вираховується за доповідями (таких було 13 у 2018 році) декількох експертних організацій, а потім поширюється через ЗМІ з закликом боротися з корупцією в тих країнах, де ІСК дуже високий. Проте є й критика цього індексу. Крістофер Стіфс, автор статті “Вимірювання, концептуалізація та боротьба з системною корупцією: дані з пострадянських країн” каже, що ці оцінки не досить точні, оскільки відображають лише позиції невеликої кількості експертів для кожної країни. Стіфс відмічає, що “Transparency International” концентрується лише на корумпованих підрозділах держави, а тому їхні антикорупційні рекомендації зводяться до зменшення ролі держави в економіці, що співпадає з неоліберальною ідеологією, але не дозволяє розібратися в сутності явища корупції.

Іншим способом вимірювання корупції є різноманітні методи вибірок. Вони базуються на відбиранні певної кількості респондентів у країні, яких опитують про різні аспекти корупційних діянь. Якщо принаймні деякі з них повідомляють про випадки корупції, то це можна екстраполювати на інші організації, компанії та індивідумів. Зокрема Світовий Банк та Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) проводили Опитування щодо бізнес-середовища та ефективності підприємництва (Business Environment and Enterprise Performance Survey), у ході якого опитували представників декількох тисяч компаній у колишніх країнах соціалістичного табору в Східній Європі та Середній Азії.

Цікаво, що серед активних українців побутує думка про домінування держави в усіх сферах життя, а звідти про дерегуляцію економічної діяльності, як головного способу боротьби з корупцією та іншими негараздами. Натомість за результатами згаданого опитування фахівці Світового Банку чітко виділили дві різні форми корупції, які назвали “захоплення держави” та “адміністративна корупція”. Під адміністративною корупцією науковці мають на увазі “приватні виплати державним посадовцям для викривлення виконання прописаних правил і політик”, тобто класичні форми корупції, включно з усіма видами хабарів. А ось захопленням держави названа практика “впливу на формування базових правил гри (зокрема законів, правил, підзаконних актів, інструкцій, регламентів тощо) шляхом нелегальних та непрозорих приватних виплат державним посадовцям”. Ніби-то спостерігається однакова за формою дія – виплата грошей за незаконні дії, але сутність різна. Якщо “захоплення держави” призводить до зміни основ політичного процесу, то “адмінкорупція” відбувається з результатами цього процесу.

Держави соціалістичного табору були авторитарними чи тоталітарними, де державний апарат контролював усе, тому навіть чимало дослідників досі переконані, що послаблення ролі держави призведе до посилення ліберальної економічної системи, росту активності громадянського суспільства, захисту приватних свобод тощо. Натомість у деяких постсоціалістичних країнах спостерігається й швидке послаблення держави, й високі рівні корупції. Причому, як показує згадане дослідження, рівні звичної нам “адміністративної корупції” і “захоплення держави” можуть не співпадати: у 2000 році Азербайджан демонстрував високі рівні по обох різновидах, натомість Латвія мала низький рівень “адмінкорупції” та високий “захоплення”, а Вірменія навпаки – високу “адмінкорупцію” та низьке “захоплення”.

Утім дослідник Стіфс, віддаючи належне виявленню різних типів корупції, вважає підхід Світового Банку та ЄБРР обмеженим через розгляд держави та суспільства як окремих гравців у гру з нульовою сумою. Він стверджує, що таким чином важко наблизитися до розуміння явища системної корупції. Що ж таке “системна корупція” та чим вона відрізняється від інших видів корупції? Справа в тому, що коли громадяни так званих “західних демократій” спілкуються з росіянином чи єменцем про корупцію в їхніх рідних країнах, вони переконані, що розуміють сутність явища, бо знайомі з ним. Справді, політиків та бізнесменів ловлять на хабарях у всіх країнах. Посади та вплив дозволяють чиновникам і багатіям обходити правила будь-де. Але в низькокорупційних суспільствах ці явища все ж нечасті, а пійманого корупціонера наздоганяє легальне чи моральне покарання. Там же, де володарює системна корупція, вона охоплює всі щаблі суспільства, корупційні взаємовідносини є радше правилом, аніж винятком, система покарань не діє. Більше того, неформальні правила утворюють цілі підкилимні інституції, які функціонують в обхід “фасадного” законодавства та пронизують як державний апарат, так і суспільні відносини. Тобто справа не лише в масштабах, а в створенні “паралельної реальності” до формальних норм та інститутів. Стіфс стверджує, що системна корупція є прямим нащадком репресивної радянської державної машини: партійна влада була побудована по принципу тотального контролю, а з її падінням наступив колапс усіх економічних і соціальних зв’язків, тому населення рятувалося  в перший час завдяки неформальним та напівкримінальним мережам. Згодом дрібні партійні функціонери, а надалі й великі радянські бонзи використали ці мережі задля захоплення власності, фінансових потоків та забезпечення власної безпеки. Пострадянські країни зацементували системну корупцію шляхом злиття влади та бізнесу, де питання, хто отримує та бере хабаря – політик, який володіє бізнесом, чи бізнесмен, який займає політичну посаду – втратило свій сенс. Порівняйте з чітким розподілом на “захоплення держави” та “адміністративну корупцію”: при системній корупції неясно, хто кого захопив, адже всі й у державі, й у суспільстві, й у бізнесі живуть за неписаними корупційними правилами. Системна корупція “захопила” всіх.

Але ж вище ми казали, що неформальні корумповані мережі допомагали людям виживати на початку 1990-х, засновувати бізнес, налагоджувати розірвані зв’язки. Можливо, корупція благотворна? У книзі “Торгівля й глобальні ринки” (2018) словенський дослідник корупції Штефен Шумах робить аналіз наукових праць щодо економічних наслідків корупції. Він дійсно згадує концепцію корупції як “мастила для коліс”, яка стверджує користь від корупційних шляхів обходження державних блоків для розвитку бізнесу. На підтвердження цієї концепції наводиться емпіричне економічне дослідження, що визначало залежність підприємницької активності від рівня корупції в 43 країнах за підрахунком нових підприємств, що з’явилися за 3 роки аналізу. З нього виходить, що в корумпованих країнах дійсно збільшується кількість підприємців, хоча неясно, чи вони не зникають на більш довгих проміжках часу та чи дійсно ріст числа приватних підприємств є гарним для економіки країни в цілому. Інші дослідники вказують, що нема доказів більшої ефективності та меншої корупційності великих приватних корпорацій, порівняно з державними підприємствами, а тому приватизація, особливо довготривала та непрозора необов’язково призводить до зниження корупції. Численні дані вказують на те, що корупція зменшує прямі іноземні інвестиції, сильніше вдаряє по малому й середньому бізнесу, аніж по великому, збільшує нерівність і бідність, спотворює та використовує не за призначенням державні інвестиції та зменшує державні доходи.

Тому корупція залишається великою економічної проблемою, а боротьбу з нею ведуть як окремі уряди, міжнародні організації, так і громадські інституції в усьому світі. І звичайно нас цікавить відповідь науковців на запитання “як перемогти системну корупцію”, адже результати цієї боротьби в пострадянських країнах досі не вражають навіть оптимістів. Зазвичай, основним напрямком антикорупційних стратегій є “здорожчення” корупційних оборудок шляхом впровадження ефективного покарання за такі дії та бонуси тим, хто живе чесно. Втім Крістофер Стіфс сумнівається в дієвості лише цих заходів, адже вони розглядають корупціонерів як невеликі ізольовані групи осіб, а при системній корупції незаконні операції стають нормою поведінки. Натомість основні удари ефективної стратегії мають бути спрямовані проти основ корупційних мереж та паралельних інституцій. Стіфс підкреслює, що ці нетрадиційні методи не повинні замінювати собою, але доповнювати виявлення та покарання корупціонерів, адже при відсутності суспільного та легального переслідування окремих корупціонерів, системні корупційні інститути легко відновляться.

Для перемоги над системною корупцією потрібна система заходів. Загалом необхідно руйнувати мережі неформальних зв’язків, що існують між громадянами й чиновниками, розривати мережі між вищим та дрібним чиновництвом, збільшувати прозорість горизонтальних зв’язків між відомствами. Зокрема громадяни, що втрачають гроші, які в них вимагають у вигляді хабаря, мають природний інтерес захищатися. Існує 3 основні способи, якими ми захищаємося. Можна уникати корупціонерів, шукаючи чесних чиновників, які здійснять ту саму процедуру без хабаря. Можна прямо атакувати корупціонерів через мирний протест, залучення преси або правоохоронних органів. Насамкінець жертви нелегальних вимагань можуть самі вдатися до нелегального відпору. Головним є бажання людей опиратися, а для того вони мають усвідомлювати масштаби прямих і непрямих втрат. Саме для цього потрібна постійна просвітня діяльність, підвищення усвідомленності проблеми громадянами. Тут дуже важлива роль ЗМІ: наскільки б нам не набридли новини про злодіїв-чиновників, вони потрібні для інформування суспільства.

Цікаво, що ліквідація окремих ланок адміністративного пресингу, тобто лібералізація, може полегшувати життя окремим категоріям економічно активних громадян. Але дослідники корупції попереджають: лібералізація може й посилювати опір самих корупційних кланів, викликати їхнє об’єднання проти реформ та антикорупціонерів та гальмувати загальні зміни інституцій. (Знайома ситуація, м?)

При спробах розірвати зв’язки між начальниками й підлеглими в адміністративній вертикалі часто використовують підвищення заробітної платні, бо рівень хабарництва зростає зі зменшенням платні. Проте саме по собі підвищення доходів чиновника не діє, воно ефективне лише після інституційних змін, як-то незалежні від начальника підбір кадрів у підрозділ та оцінка роботи співробітника. Важливою також є децентралізація, адже прозорість на місцях громадам теоретично контролювати легше, аніж у центральних органах влади.

Суспільний контроль у західних демократіях здійснюють засоби масової інформації, виборці під час виборів та поміж ними, незалежні громадські спостерігачі. На жаль, і через 12 років після виходу статті Стіфса його застереження для пострадянських країн актуальні. Медіа належать олігархам, ними контролюється й значна частина політикуму, а ті політичні лідери, що намагаються грати свою гру, часто не можуть перемогти міністерську бюрократію, яка залишається незмінною за багатьох політичних очільників міністерства. Надії тільки на розвиток громадянського суспільства та спеціальні антикорупційні інституції. Але ще 2007 року автор застерігає: такі агенції мають імунітет від зовнішнього контролю, що не позбавляє ризиків розвитку корупції всередині, попри високі зарплати. Як це знайомо нам в Україні зараз… Вихід пропонується в посиленні контролюючих функцій парламенту. І дійсно, скільки ми не лаємо парламент, його різноманіття та зіткнення інтересів різних груп депутатів значно зменшує його корупційний потенціал порівняно з іншими гілками влади. (Особливо, коли нема монополізму пропрезидентської партії.) Нас можуть дратувати прилюдні скандали й зради (іноді вони дійсно відволікають увагу суспільства від корупційний дій), але відкрита політика є запобіжником від підкилимних змов та маніпуляцій фінансовими та нематеріальними ресурсами.

Підсумовуючи наведені заходи, мусимо погодитися з автором дослідження: все перелічене є необхідними, але не достатніми умовами перемоги над системною корупцією. Потрібні й гострі атаки на окремих корупціонерів, й інституційні та законодавчі важелі, й посилення усвідомленності та активності суспільства. А ще дуже важливим, за словами Кристофера Стіфса, є підтримка “острівців чесності”. Навіть у найбільш корумпованій системі залишаються групи людей, які живуть чесно. Вони знаходяться весь час у зоні ризику, оскільки корумпована спільнота намагається задушити їх. Суспільство й держава мають захищати їх та надавати їм ресурси.

P. S. У нас у редакції ми знаємо, що в українській науці такі “острівці чесності” серед усезагальної імітації й недоброчесності все ще існують. Це наукові лабораторії, які вписані в міжнародний обмін наукового знання через публікації, конференції, спільний науковий пошук. Це популяризатори науки, які розповідають про важливість науки суспільству та підвищують його здатність опиратися інформаційному хаосу. Це викривачі академічної недоброчесності, які відкрито протистоять корупції в науці та освіті. Ці “островці чесності” завжди знаходяться під загрозою знищення, тому ми закликаємо вас, наші читачі, з усіх можливостей підтримувати їх. Приходьте на акції науковців, підписуйтесь на їхні сторінки, підкиньте трохи гривень на їхню діяльність. Тільки разом ми здатні побороти корупцію в науці, в країні та у власній свідомості.

P.P.S. Звісно, наведеними рекомендаціями боротьба з корупцією не обмежується й не всі зі згаданих методів є доведеними емпірично. В огляді 2018 року щодо різноманітних досліджень ефективності боротьби с корупцією, на який автору люб’язно вказав Роман Шеремета, наводяться результати різних методів. Зокрема показано, що підвищення зарплатні службовцям дійсно знижує корупцію, але не саме по собі, а в комплексі з іншими заходами. Також результати досліджень узгоджуються з ідеєю, що антикорупційний аудит та електронне врядування є корисними в боротьбі з корупцією. Натомість більшість спроб запровадити антикорупційні агенства провалилися. Важливим висновком огляду також є те, що для значного числа антикорупційних практик відсутні належні наукові дослідження. Таким чином, як і в багатьох інших галузях, нам потрібно більше наукових досліджень проблеми, перед тим, як приймати політичні рішення.

(Заголовне зображення взяте з цього блогу.)

 Література

• Stefes, Christpher H. 2007, ‘Measuring, conceptualizing, and fighting systemic corruption: Evidence from post – Soviet countries‘, Perspectives on Global Issues, 2 (1): 1–16.
• Štefan Šumah (February 21st 2018). Corruption, Causes and Consequences, Trade and Global Market, Vito Bobek, IntechOpen, DOI: 10.5772/intechopen.72953
• Dreher, A. & Gassebner, M. “Greasing the wheels? The impact of regulations and corruption on firm entry” Public Choice (2013) 155: 413.
• Gans-Morse, Jordan and Borges, Mariana and Makarin, Alexey and Mannah Blankson, Theresa and Nickow, Andre and Zhang, Dong, Reducing Bureaucratic Corruption: Interdisciplinary Perspectives on What Works. World Development, Vol. 105, 2018, Pages 171-188.

Автор і редакція вдячні за критичні зауваження рецензентам цього тексту: Любові Жаровій, д.е.н., завідувачці кафедри Університету “Конкродія”; Світлані Благодетелєвій-Вовк, к.е.н., ГО “Точка росту: освіта та наука”; Роману Шереметі, доктору філософії з економіки, асоційованому професору Західного резервного університету Кейса (США)